Felkészülés az EU KAP kiszolgálására

Podolcsák Ádám, Phare Regionális Fejlesztési Iroda Szeged

Dr.Remetey-Fülöpp Gábor, FVM Földügyi és Térképészeti Főosztály

 

  1. Bevezetés

    2. A 90-es években, az FM Földügyi és Térképészeti Főosztálya határozott intézkedések sorozatát tette a számítógépes földadat információs rendszer megteremtésére. Az események mozgatóereje a társadalmi változások kiváltotta kényszer volt. A piacgazdálkodásra való áttérés, a magánosítás, a közigazgatás demokratizálása, csak néhány a legfontosabb változások közül. A kihívásokra meghozott válaszok takarékos, de ugyanakkor műszakilag korszerű megoldásokat hoztak. Nemzeti Kataszteri Program, TAKAROS, stb. Stratégiai tervezés, műszaki koncepció fejlesztés nélkül a az intézkedések esetlegessé, a végrehajtás szervezetlenné vált volna. Az ágazat intézményi stratégiáját, a pénzügyi tervek, a számítástechnikai stratégia követte.

    Informatikai és Távközlési Kormánybizottság támogatásával megszületett a Nemzeti Térinformatikai Stratégia. Ebben a földügyi ágazat keretein túlmutató tanulmányban fontos célként fogalmazódik meg az egységes elvek szerint felépülő, egységes tartalmú „földrészlet alapú információs rendszer”. A végrehajtási tervek készítésekor vált világossá, hogy a legsürgetőbb igény a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumon belül jelentkezik. A minisztérium meg kell, hogy teremtse az Európai Unió Közös Agrárpolitikájának (KAP) végrehajtását támogató intézményrendszert. A kiépítendő információs rendszernek kötelezően a mezőgazdasági parcellákra kell épülnie. Elemezve az elvárásokat egyértelművé vált, hogy ez lesz a földrészlet alapú rendszer elsőként megvalósuló alkalmazása.

    A hosszú és összetett „földrészlet alapú információs rendszer” megnevezést kiváltó „Parcella” névadóit is a mezőgazdasági parcella ihlette meg. A parcella kifejezés bevezetése arra utal, hogy bár a rendszer váza a földrészletek alkotta rácsháló lesz, de szükséges, hogy az azt kitöltő alrészletek, művelési ágak és egyéb objektumok is helyet kapjanak a modellben. Szemben a földrészlettel a parcellát nem határozza meg jogszabály, így a névválasztás a modellalkotásban szükséges rugalmasságra is utal.

    A feladat végrehajtását támogatja az FVM 1998.évi Phare programja, az EU Twinning intézményfejlesztési programja, és annak többcélú hasznosítására várhatóan már a SAPARD (mezőgazdasági és vidékfejlesztési) EU együttműködésben is sor kerül.

    Jelen előadás röviden ismerteti a közös mezőgazdasági politikát és annak témánkhoz tartozó intézményeit, majd részletezi a megvalósítást szolgáló szintén „Parcella” nevű projektet.

     
  2. Az EU Közös Agrárpolitikája

    3. A KAP, 1962-es létrehozása óta kulcsfontosságú szerepet játszik az EU fejlesztéseiben. Az Európai Bizottság VI. számú mezőgazdasági és vidékfejlesztési főigazgatósága felelős a KAP végrehajtásáért.

    1. Európai Mezőgazdasági Tanácsadási és Kezességi Alap

      2. Már az eredeti Római Egyezmény (1957) létrehozta a mezőgazdasági politika pénzügyi alapjait (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, EAGGF). Mai napig ez a legnagyobb önálló költségvetési tétel az Európai Bizottság költségvetésében –1995-ben például a teljes EU költségvetés 48%-át kötötte le, így állandóan a figyelem központjában áll. A pénzügyi alapokat a tagállamok adják össze. Az együttérzés és összetartozás elve alapján a leggazdagabb országok fizetik a legtöbbet. A pénzalap megközelítően 10%-át tanácsadásra, míg 90%-át a gazdálkodók közvetlen támogatására fordítják.

    2. Integrált Irányítási és Ellenőrzési Rendszer

Tekintettel arra, hogy nagyon jelentős pénzösszegek odaitéléséről van szó, az EU szigorú elvek szerint működő igazgatási intézmény bevezetéséhez kötötte az egyes tagállamok támogatásokban való részvételének lehetőséget. A KAP 1992-es változásai általánossá tették a termelők közvetlen kifizetését. Ezt követően született a döntés az Integrált Irányítási és Ellenőrzési Rendszer (EIIR)bevezetésére (Integrated Administration and Control System, IACS). A bevezetés határideje 1996 december 31. volt. Az IIER célja, hogy megkönnyítse a gazdálkodók bejelentését és hatékonyabbá tegye a támogatási rendszer igazgatását és ellenőrzését. Az IIER növénytermelésre és állattenyésztésre egyaránt vonatkozik. Az egységes rendszer lehetővé tette, hogy valamennyi gazdálkodó évente egy egyszerű kérelemmel fordulhasson a területre járó kifizetésért. A terület így a rendszer központi elemévé vált, amire az ügyintézés és az ellenőrzés vonatkozik. Nyilvántartásba kerültek az érintett földterületek, az állatállományok és a gazdálkodók, hogy így egyedileg is ellenőrizhetővé váljanak a birtokok. Az adatokat egységes számítógépes adatbázisokba rendezték országos vagy térségi szinten.

1997 óta az ellenőrzést tovább szigorították. Ellenőrzés alá vontak számos támogatási szerződést, és ha a hibahatárnál nagyobb és a gazdálkodó számára kedvező eltérést észleltek, akkor megvonták a kedvezményt. Az ellenőrzések kiterjedtek a helyszíni szemlékre és mérésekre is. Az Európai Bizottság támogatja a távérzékeléssel nyert adatok felhasználását az egyes földterületek ellenőrzésére, ami jórészt szükségtelenné teheti a helyszíni ellenőrzéseket. Több tagállamra kiterjedő vizsgálatban, távérzékeléssel nyert adatok alapján a megállapították, hogy a tagországokban a kérelmek átlagosan 79%-ban felelt meg a valóságnak (és még egy érdekes adat: az ellenőrzésbe bevont területek csupán 1%-ban bizonyult használhatatlannak az alkalmazott távérzékelési eljárás).

Az IIER követelményeit több egymástól független jogszabály határozza meg. A földadatok felhasználására vonatkozóan a következő (nem teljes) listában találhatunk jogszabályi hivatkozásokat.

Kivonat egy EU belső jelentésből

 

  1. Parcella Projekt

    2. A Parcella projekt megtervezése az FVM Phare KAP honi intézményfejlesztési programja keretében történt. A projekt elsődleges célja a földügyi és térképészeti ágazatra háruló feladatok végrehajtása.

    1. Adatgyűjtés

A tervezés kezdeti szakaszának célja az volt, hogy körvonalazza a földhivatali hálózat IIER-hez való viszonyát, és az IIER várható adatrendszerét. A tervezést segítette a DG III. JRC Space Applications Institute, ahonnan az hasznos tanulmányokat bocsátottak rendelkezésünkre és konzultációt biztosítottak egyik illetékes munkatársukkal. Internetről és egyéb csatornákon át sikerült finn, brit és írországi forrásanyagokhoz hozzájutni. A forrásanyagok átvizsgálást követően a következő fontos megállapítások születtek:

  1. Kapcsolódás a földrészlet alapú információs rendszerhez

    2. Az igények ebben a rendszerben kielégíthetők, ha a földrészlet alkotó objektumokból építkezünk. Az IIER mezőgazdasági parcellája fogalmilag különbözik a földrészlettől, leginkább azonos használatú és művelési ágú alrészletekből képzett összefüggő területegységnek lenne megfeleltethető.

  2. Szervezeti elhivatottság

    3. A földhivatali hálózat adottságai alapján képes az IIER földadat és helyszíni ellenőrzési igényeit kielégíteni, valamint a gazdálkodók kérvényeiben szereplő adatok minőségbiztosítására a vázrajzok záradékolásához hasonló módon.

  3. Műszaki megoldások

    4. A tagállamok példái azt mutatják, hogy az IIER követelményeit rövidtávon többféle műszaki megoldás is képes kielégíteni. Meg kell találni azt a megoldást, amely a a kormányzat által előírt határidőre, a rendelkezésre álló erőforrásokból gazdálkodva legalább a minimális feltételeknek megfelelő Magyarország csatlakozási

  4. Integrált adatkezelés

Ábra 1– Földrészlet és a mezőgazdasági parcella kapcsolata
A példában a 027/a és a 028/a együtt alkot egy mezőgazdasági parcellát.

    1. A hazai helyzet áttekintése
      1. Földhivatalok nyújtotta szolgáltatások

        2. Az IIER szempontjából a földügyi és térképészeti szakigazgatás nagy előnye, hogy egyetlen intézményhálózaton belül megtalálható az ingatlan-nyilvántartás, a kataszteri térképészet, a föld és ingatlanhasználat és egy távérzékelési központ. A hálózat hivatalai lefedik a teljes országot. A nyilvántartások karbantartása egységes ügyintézés keretében történik meg. A szolgáltatások technikai kapcsolódását a következő ábra szemlélteti. Az egymásra épülő szolgáltatások rétegekként jelennek meg. A tevékenységeket és az ezekhez szükséges adatokat dobozok jelenítik meg. Az adatok átvételét a belső nyilak szemléltetik.

        Ábra 2 – Földhivatali adatok és szolgáltatások rétegmodellje

        A keretet képező, nyílban végződő skálák bizonyos tulajdonságokat érzékeltetnek. Balról jobbra haladva a területi absztrakció szintje nő, vagyis csökken a méretarány és nő a kezelt terület mérete. Lentről felfelé haladva az adatmodell az elvont általánostól a kézzelfogható egyedi irányába változik, ugyanakkor a felhasználók között nő a végfelhasználók (külső, nem tovább szolgáltató) fogyasztók aránya.

        Az ábra alapján megállapítható, hogy a földhivatali szektor képes mindazon szolgáltatásokra, amelyek az IIER üzemeltetéséhez szükségesek.
      2. Számítástechnikai infrastruktúra

Az infrastruktúrát megvalósító koncepció a TAKAROS (Térkép Alapú KAtaszteri Rendszer Országos Számítógépesítése) fantázia nevet kapta. Kezdetekben csak a vidéki hivatalokra vonatkozott, de később a főváros kérdése is bekerült. A koncepció az egymáshoz kapcsolódó projektek egységes műszaki alapját teremti meg. A következő projektből áll a terv:

  1. KDIR

    2. Komplex Decentrális Ingatlan-nyilvántartási Rendszer. A rendszer segítségével a vidéki földhivatalokban megvalósult a számítógépes iktatás és tulajdoni lapok adatainak számítógépesítése. A PHARE program eredménye.
  2. BIR– Fővárosi ingatlan-nyilvántartási rendszer

    3. A rendszer segítségével a fővárosi földhivatalban megvalósult a számítógépes iktatás és tulajdoni lapok adatainak számítógépesítése. A PHARE program eredménye.

  3. BTR– Fővárosi térképkezelő rendszer

    4. A rendszer segítségével a fővárosi földhivatalban megteremtődött a kataszteri térképek és vázrajzok számítógépesítés kezelésének lehetősége. Svájci-magyar együttműködés eredménye.
  4. TAKAROS – Körzeti Földhivatal

    5. A rendszer a KDIR-t váltja fel. Támogatja a folyamatvezérelt ügyintézést, a digitális térképek és vázrajzok, valamint a már betöltött tulajdoni lapok kezelését. Alkalmas a földminősítési térképek kezelésére. A folyamatokat átláthatóvá és ellenőrizhetővé teszi, képes adatokat szolgáltatni a vezetői információs rendszer számára. A TAKARNET-tel együttműködve adatai és szolgáltatásai távolról is biztonságosan elérhetők. A PHARE program eredménye. Telepítése folyamatban van.
  5. TAKARNET

    6. TAKAROS NETwork egy Intranet hálózat, amely megteremtette a földhivatali számítógépes rendszerek nagy sebességű összeköttetését és a biztonságos külső hozzáférést. Elektronikus tulajdoni lap és térkép másolat tölthető le, kérelmezhető jelzálog bejegyzés és törlés, valamint szerződésszerinti változásátvezetés. A funkciók WWW lapokon keresztül érhetők el. A PHARE program eredménye. Telepítése folyamatban van.

  6. META

Az IIER szempontjából fontos, hogy az ágazat nemcsak rendelkezik a legfontosabb földadatokkal, hanem képes azt feldolgozni, továbbítani és biztonságosan tárolni. A KDIR kivételével az itt felsorolt valamennyi projekt eredményét számba kell venni, mint a Parcella projekt lehetséges számítógépes platformjaként.

Egyik elképzelhető lehetőség, hogy a PARCELLA megyei földhivatalokban a META által összegyűjtött körzeti adatokkal együtt kezeli a mezőgazdasági parcellákat, és szolgáltat adatokat, vagy elemzéseket végez az ellenőrzendő támogatási szerződések kiválasztásához.

 

      1. Nyitott kérdések

A tervezés számos nyitott kérdéssel találkozott. Az IIER ügyintézése során az egyes feladatok (pl.: adatszolgáltatás, kérelmek átvétele, kifizetés, ellenőrzés, stb) milyen intézményekben valósulnak meg? Egy vagy több szervezetben testesül meg az IIER? Lesz-e saját földadatokat kezelő alrendszere, vagy a földhivatali hálózat látja el ezeket a feladatokat? Mi lesz a szerepe a földhivatali hálózatnak? Kikkel kell az IIER támogatásában a földhivataloknak együttműködni? Mely földhivatali helyszínek vesznek részt (FÖMI/ megye/ körzet) az IIER támogatásában? Pontosan milyen szolgáltatást kell a földhivataloknak nyújtani? Mi a pontos specifikációja az IIER céljainak megfelelő adatmodellnek? Hogyan hasznosul a TAKAROS infrastruktúra? Milyen is legyen az a projektterv, amelyik a közeli határidőre megvalósítja földhivatalokra vonatkozó fejlesztési feladatokat?

 

    1. A PARCELLA nevű Phare projekt

A projekt általános célja: A magyar IIER-t földadatokkal és kapcsolódó szolgáltatásokkal támogató, a földhivatali hálózaton belüli alrendszer kialakítása.

Közelebbről meghatározott célok:

A fenti célok egy-egy projekt keretében valósulnak meg:

 

 

 

Ábra 3 – Parcella projektek kapcsolata

A projekt legfontosabb tevékenységei:

A fejlesztés fő vonalát a Phare keretében megvalósuló PARCELLA projekt jelenti. A PARCELLA mellett más projektek is támogatják a végrehajtást, azonban az IIER érintő legfontosabb kérdések a PARCELLA keretében kerülnek megválaszolása. A kapcsolódó projektek hatása az adat és adatfeldolgozási infrastruktúra megteremtésében jelentős. A folyamatban levő, vagy már lezárult projektek biztosítják a számítógép kapacitást (TAKAROS-KF, META) és a távadat hálózatot (TAKARNET). Az eddigi Phare projektek eredményeire való építkezést szemlélteti a következő ábra:

 

 

 

 

 

 

Az LCP projekt a kárpótlási adatok TAKAROS-ba való betöltésének ügymenetét és technikáját dolgozza ki. A TOP projekt topográfiai térképeket biztosítja. A nemzeti kataszteri program kataszteri térképekkel járul hozzá az adatok összeállításához. Számos FVM finanszírozta csatlakozási projekt eredménye hasznosul a PASRCELLA projekt megvalósulása során (lásd következő ábra).

A projektek közötti nagyfokú keresztfüggőség miatt fontos, hogy az első tevékenységként megjelölt áttekintésre sor kerüljön és elkészüljön a kapcsolódó projektek pontatlan megvalósulásából adódó kockázatok elemzése.

 

Ábra 4 – A PARCELLA-hoz kapcsolódó projektek

A lekerekített sarkú téglalapok a projekteket ábrázolják. A körbe a csatlakozó projektek, a szürke mezőben a PARCELLA projektjei láthatók.

A sarkos téglaalapok azokat a kézzelfogható eredményeket jelenítik meg, amelyek a PARCELLA projektben tovább hasznosulnak